Desarrollo, dependencia y estado en Argentina desde 1976

Desarrollo capitalista dependiente

Existe relativo consenso respecto de que a mediados de los años ’70 se ingresó en un período de crisis y reestructuración que produjo una transformación histórica del modo de acumulación de capital en la Argentina, transformación caracterizada por el abandono  de la estrategia de desarrollo basada en la Industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) (Basualdo, 2006; Schvarzer, 2000; Rapopport, 2012; Gerchunoff y Llach, 2010). El acuerdo es bastante menor respecto de cuáles fueron las causas y las tendencias de esa transformación.

Nuestro punto de partida es que la crisis de la ISI es el capítulo local de un fenómeno global: la crisis del capitalismo de posguerra. De hecho, las particularidades del comportamiento del ciclo económico del capitalismo argentino en el último lustro de la década de 1960 ya señalan un conjunto de transformaciones en curso. Dichas transformaciones, profundizadas y aceleradas desde mediados de los años ‘70 eran parte de un proceso de reestructuración capitalista a escala global cuyo corazón es la internacionalización productiva del capital (Palloix, 1973, 1978). La internacionalización de la producción, es decir, de aquella fase del ciclo de acumulación del capital en la que el capital se fija territorialmente, tiene efectos de larga duración y de relativa irreversibilidad en la medida que produce transformaciones espaciales e infraestructrales a nivel local, regional y global (Harvey, 1990). Eso diferencia la fase actual de fases previas en la que la internacionalización tuvo como centro el comercio y las finanzas. Pero, por eso mismo, la internacionalización capitalista desde fines de los años ’60 ha creado un entrelazamiento comercial y financiero mucho más profundo (Fröbel. et al, 1981).

En Argentina esa reestructuración dio lugar a un desarrollo capitalista dependiente. Y para entender dicho proceso es necesario enfatizar ambos términos, que, por razones distintas, las dos grandes tradiciones económicas latinoamericanas, la CEPAL y la teoría de la dependencia, presentaron como antitéticos: desarrollo y dependencia.

Ese desarrollo se caracterizó por un conjunto de tendencias que atraviesan los últimos cuarenta años, aunque se desplegaron de manera más completa durante la década de 1990.

 

Reestructuración productiva

En primer término, y lo que constituye el aspecto principal de las transformaciones, un proceso de reestructuración productiva que afectó a la industria y al agro.

La reestructuración industrial se caracterizó por un doble movimiento. Por un lado,  la reducción del peso o directa desaparición de ramas de producción orientadas al mercado interno. Dicha tendencia es la que fundamenta las tesis de la desindustrialización. Pero, por otro lado, hubo un aumento del peso de las exportaciones industriales, tanto de las manufacturas de origen agropecuario (MOA) como de las manufacturas de origen industrial (MOI). Al mismo tiempo, desde el punto de vista del aporte de divisas, todo el período se caracteriza por una creciente importancia del “complejo oleaginoso”, pero dentro de él un predominio cada vez más marcado de las MOA en detrimento de los productos primarios no procesados (Kejsefman 2019). La especialización creciente en la exportación de commoditties industriales es importante por varias razones. En primer lugar, subalterniza la producción primaria a una cadena de valor dominada por el gran capital industrial exportador. En segundo lugar, la reorientación exportadora del gran capital industrial fue parte de un proceso de reestructuración que tendió a profundizar la heterogeneidad de la estructura industrial. (Kosakoff y Ramos 2001, Katz 2012). Ello es especialmente visible en el hecho de que mientras el conjunto de la industria siguió presentando déficit comercial, el gran capital industrial presentó superávit (Basualdo 2000a). Sin embargo, a diferencia de la heterogeneidad estructural del período ISI, el proceso de reestructuración tendió a articular y subordinar al capital menos productivo en términos internacionales y/o orientado al mercado interno con la reorientación exportadora del gran capital. En tercer lugar, la especialización en la exportación de commoditties industriales no revirtió la tendencia al déficit comercial durante las fases expansivas y sometió a la continuidad del proceso expansivo al resultado de la exportación de mercancías sujetas a fuertes variaciones de precios y fenómenos de sobreproducción. Todas estas tendencias apuntan a una redefinición y profundización del carácter dependiente del desarrollo industrial.

Sin embargo, no sólo las exportaciones primarias siguieron siendo relevantes sino que la producción agropecuaria experimentó un fuerte proceso de reestructuración. Los ’90, fueron años de importante tecnificación y de incorporación de las nuevas técnicas de siembra asociadas con el uso de organismos genéticamente modificados, los denominados “transgénicos”. En ese sentido destacan la siembra directa, la creciente aplicación de la biotecnología, la complejización del manejo químico del suelo, el empleo de nuevas maquinarias, etc. La importancia adquirida por el sector agropecuario en la importación de bienes de capital es indicativa de ese proceso. La “industrialización” de la producción agrícola, con su consecuente peso importador, y la reorientación exportadora de la industria tendieron a reducir las tensiones agro – industria típicas de la ISI (Azcuy Ameghino y Ortega, 2010, Teubal 2010).

 

Dependencia financiera

La segunda gran tendencia de transformación del modo de acumulación fue su dependencia financiera. El papel de la expansión del mercado financiero y de su creciente conexión con los mercados financieros internacionales ha estado en el centro de las caracterizaciones del modo de acumulación desde los años ’70. Basualdo (2000a, 2000b, 2018) ha mostrado el vínculo entre endeudamiento y fuga de capitales. Lo que está en discusión, por lo tanto, no es el fenómeno sino la interpretación de su conexión con la acumulación de capital productivo. En ese sentido, es necesario distinguir lo ocurrido en los períodos 1976 – 1989 y 2016 – 2019 de lo ocurrido en los años ’90. Durante la dictadura y el gobierno de Macri, se articularon la tendencia al estancamiento y la crisis con mecanismos de carry trade que mediaron el endeudamiento y la fuga de capitales. Pero en los años ’90, la expansión del sector financiero – y particularmente de los flujos de capital financiero internacional – fue condición de posibilidad de un proceso de acumulación fundado en la producción.[1] En primer lugar, los flujos de capital dinero dieron liquidez al mercado y de ese modo ampliaron la capacidad de crédito, ampliación necesaria para sostener el proceso de modernización tecnológica y la acumulación de capital en todas las actividades productivas. El proceso de reestructuración demandó un gran aumento de la inversión que era insostenible con el ahorro interno disponible. En segundo lugar, fue necesaria la expansión del crédito para que el consumo acompañara a una producción en aumento. Si bien se incrementó la importación de bienes de consumo, la expansión del consumo de la clase media también impulsó la demanda de construcción y de bienes de producción local (lo que incluye servicios personales). Es un fenómeno mundial reconocido, además, que la expansión del crédito al consumo permitió diferir las desproporciones entre producción y consumo originadas en las simultáneas expansión productiva y retracción salarial durante la ofensiva neoliberal (Aglietta y Berrebi 2007). En tercer lugar, porque permitió financiar el funcionamiento desequilibrado de la acumulación (déficit comercial creciente durante las fases expansivas) y sostener la convertibilidad (financiando el déficit fiscal) pieza clave en la presión competitiva que impulsaba la acumulación y daba un marco de unidad a los capitales. El ciclo de los flujos internacionales de capital financiero se encontraba, entonces, articulado con la acumulación de capital productivo y su éxito se jugaba en el éxito de ese proceso. La diferencia de tasas locales e internacionales atraía el ingreso de capitales especulativos que, a través de diversos mecanismos, financiaban la acumulación de capital. Tras apropiarse bajo la forma de interés de una parte del plus valor producido y realizado por el capital local se retiraban realizando una ganancia en moneda mundial. Poco importa desde esta perspectiva que los actores fueran capitales locales que combinaban inversión productiva con “valorización financiera” o inversores financieros internacionales, la continuidad del proceso mostraba una fuerte interdependencia entre capital productivo y financiero. El fracaso de la acumulación productiva producía la desvalorización de activos financieros, del mismo modo que la acumulación se volvía crecientemente vulnerable a los retiros masivos y a la reversión de los flujos de capital especulativo. A medida que el proceso se desarrollaba ambos riesgos se incrementaban. Pero en cualquier caso el vínculo era de una naturaleza muy distinta al vigente entre 1977 y 1981. En aquel período si bien el endeudamiento financió el inicio del proceso de reestructuración, por razones que no podríamos discutir aquí, la reestructuración productiva fue limitada y la deuda externa se orientó fundamentalmente a sostener un esquema macroeconómico que nunca enmarcó un proceso de acumulación de capital sostenido. Algo que se reeditaría, aunque con particularidades que exceden esta exposición, durante el gobierno de CAMBIEMOS. De modo que la reforma financiera de la dictadura militar se mostró como uno de sus legados más duraderos. La integración del mercado financiero local e internacional funcionó durante las fases de crisis y estancamiento como un mecanismo de presión objetiva por la ofensiva contra los trabajadores y de centralización de capitales y durante las fases expansivas como un medio de apalancamiento de la acumulación y de “retaguardia” para el gran capital en un medio inestable y tendiente a crisis (función subordinada de la “valorización financiera”). De modo que la combinación de inversión productiva y especulación financiera como estrategia de los grandes jugadores ha sido permanente aunque su vínculo ha variado en cada período. El establecimiento de dicho vínculo es parte de la identificación de las particularidades del modo de acumulación en cada momento histórico. En ese sentido, a pesar del superávit de cuenta corriente y del desendeudamiento, pudo advertirse durante los gobiernos kirchneristas la continuidad profunda de este rasgo. La fuga de capitales continuó, en este caso financiada por el excedente comercial, y se aceleró cuando era evidente la reemergencia de la restricción externa. De ese modo, la dependencia financiera reapareció en el centro de las disputas del período de estancamiento iniciado en 2012.

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Internacionalización de la propiedad del capital

La tercera gran tendencia de transformación del modo de acumulación fue la internacionalización de la propiedad del capital local. La inversión extranjera directa (IED) jugó un papel central en el proceso de reestructuración tanto a través de los aportes de capital, como de los procesos de fusión y adquisición de empresas. Se trató de un fenómeno mundial. Si desde mediados de los ’70 la salida de la crisis del centro estuvo estrechamente articulada con la internacionalización del capital, a partir de la caída de los socialismos reales y del desarrollo de profundos procesos de reestructuración capitalista en la periferia se desarrolló una notable expansión geográfica del capital y de internacionalización y entrelazamiento de capitales de distinto origen. También aquí las grandes transformaciones se produjeron en los años ’90. En este sentido, si bien entre 1992 y 1998 aumentó la proporción de IED entre países centrales (paso del 70% al 82% del total) también aumentó la masa de IED en todas las regiones  (Giussani y L’hopital 2003). Es cierto como sostiene Basualdo que una parte considerable de esas inversiones se orientaron a las privatizaciones (14%) y a pases de manos de las acciones de privatizadas en manos de capitales nacionales. Esto fue especialmente importante luego de la “crisis del tequila”, durante 1995. De hecho el total de pases de manos de acciones (tanto en empresas privatizadas como en el sector privado) abarca el 45% de la IED entre 1992 y 2002. Sin embargo, los aportes de capital totalizan un 32% y la industria recibió un 22% del total de IED, sólo debajo del 24% de la suma de “electricidad, gas y agua”, “comercio” y “transporte y comunicaciones” (Giusani y L’hopital 2003). Pero la importancia de la IED radica además en su papel en la reestructuración en los sectores más dinámicos, es decir, los sectores industriales orientados a la exportación donde fue protagonista central de la acumulación y de la centralización de capital. El resultado fue una notable expansión de la internacionalización de la propiedad del capital. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Grandes Empresas del INDEC, la proporción de firmas de IED aumentó desde 45% en 1993 hasta 63% en 2001. Mientras en el mismo período su valor de producción pasó desde el 61% hasta el 78% del total de la muestra. Como señalamos antes, dicho proceso fue parte de un fenómeno mundial y por esa razón hablamos de internacionalización y no de extranjerización. El capital extranjero que ha incrementado su participación en los principales indicadores de la economía argentina es un capital altamente internacionalizado en sus comportamientos, es decir, que su estrategia de acumulación se despliega a escala mundial y que sus cadenas de valor están crecientemente mundializadas. El aumento del peso del capital extranjero en la estructura económica equivale, entonces, a un proceso de internacionalización de la dinámica de la acumulación local. Sin embargo, la importancia del fenómeno opuesto, la expansión mundial de capitales originalmente nacionales, ha sido marginal. Ello señala la naturaleza subordinada del proceso de internacionalización, lo que refuerza el carácter dependiente del desarrollo capitalista del período. También aquí las transformaciones ocurridas se mostraron duraderas y persistieron durante el período postconvertibilidad. Después de un fuerte aumento de la participación extranjera en el conjunto de las grandes empresas post crisis de 2002 hay un cierto decrecimiento en los años posteriores, pero manteniéndose en niveles superiores a los de la década del ’90 (Schorr et al., 2012; Gaggero et al., 2014; Wainer, 2018). Respecto del destino de la IED, durante la postconvertibilidad la industria volvió a ser el segundo destino, tanto en aportes de capital como en cambios de manos, detrás del sector extractivo, apuntalado sobre todo por las inversiones mineras y en la formación hidrocarburífera de “vaca muerta” (García, 2014; Wainer, 2018). Es decir, que el capital extranjero participó activamente del desarrollo de la explotación de recursos naturales, con lógica extractiva, pero también en la expansión de la industria, particularmente la exportadora, lo que explica su creciente participación en las exportaciones totales (Gaggero et al., 2014; García, 2014, Wainer, 2018).

 

Vigencia de la restricción externa al crecimiento y cambios en su modo de operación

Como resultado de los cambios en la acumulación de capital se transformó el modo en que operó la restricción externa al crecimiento, aunque aquí sólo podremos mencionarlo sin mayor desarrollo. Entre 1955 y 1975 tuvieron un papel dominante el débil crecimiento de las exportaciones agropecuarias y el déficit comercial de una industria de baja productividad internacional y orientada al mercado interno; desde 1989, operaron de manera conjunta la tendencia, durante las fases expansivas, al aumento mayor de las cantidades importadas respecto de las exportadas – anclada en la heterogeneidad estructural de la economía argentina y complejizada por la reorientación exportadora del gran capital industrial -, la variación del flujo de capitales hacia la periferia y la volatilidad del precio de los commodities. La variabilidad de combinaciones de estas dimensiones puede producir variaciones significativas en los ciclos de crecimiento y crisis, a diferencia de la regularidad del ciclo stop – go. La cuenta capital en la fase expansiva 1991 – 1998 y la mejora en los términos de intercambio durante la fase expansiva 2003 – 2011 difirieron los efectos de la estructura productiva desequilibrada en las cuentas externas, aunque finalmente la tendencia se impuso. Podemos encontrar en estas transformaciones la causa estructural del cambio en el ciclo que Schvarzer conceptualizara como pasaje del “stop and go” al “go and crash” (Schvarzer y Tavonanska, 2008). Sus fundamentos profundos – como se evidencia en las variables involucradas – se encuentran en el proceso de internacionalización de la economía local desde mediados de los años ‘70. Si ello es así las expectativas en el rol de los hidrocarburos de “vaca muerta” y en las nuevas formas y materiales de extracción minera para superar la restricción externa se verían defraudados. Ello solo profundizaría la fragilidad externa de procesos de acumulación que incubarían desequilibrios, en el mejor de los casos, durante períodos más extensos.

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Como resultado de la exposición previa surge un cuadro que combina desarrollo y dependencia. Ello nos recuerda un concepto que siendo afín a la problemática cepalina de la heterogeneidad estructural parece captar mejor el carácter contradictorio del desarrollo capitalista y su carácter global: el de desarrollo desigual y combinado. La importancia de la recuperación de este concepto es que nos impulsa a romper definitivamente con una mirada evolutiva y nacional centrada del desarrollo capitalista. La expansión del capital, en la medida que se internacionaliza y se oligopoliza, tiende a producir procesos de fractura estructural, de combinación/yuxtaposición de atraso y desarrollo. La actual fase de internacionalización productiva del capital los ha profundizado y generalizado, produciendo incluso procesos de fractura estructural en los países centrales – aunque con características específicas que los diferencian de la periferia y que aquí no podemos desarrollar.

 

Los márgenes de acción del estado

En este contexto, ¿qué es lo que puede hacer el estado? O bien, formulado este problema de otro modo, ¿cuáles son los márgenes de acción de los estados nación?

Abordar este problema exige evitar un error que es el de ver al estado ocupando una posición exterior al proceso de acumulación y desde la cual pudiera actuar “sobre” el. El estado, por el contrario, es un momento de la reproducción del capital y los procesos de reestructuración capitalista son, por lo tanto, también procesos de transformación/redefinición de la relación Estado – acumulación.

Decíamos antes que la crisis de la ISI fue parte de un fenómeno mundial, también lo fue la transformación de la relación estado – acumulación.

El sistema mundial no es una colección o combinación singular de estados – nación. Por el contrario, los estados – nación son nudos de relaciones de un sistema mundial o dicho de otro modo, y si se nos permite proseguir con la imagen, el sistema mundial se asemeja a un tejido cuyos nudos son los estados – nación.[2] El desanudamiento (crisis) y el anudamiento (recomposición) de un sistema mundial implican, por lo tanto, la redefinición simultánea de la relación/diferenciación estado – acumulación a escala nacional y de la relación/diferenciación mercado nacional – mercado mundial y estado nación – sistema internacional de estados. Es decir, se trata de una redefinición/recreación simultáneas de relaciones adentro/afuera.

La condición de posibilidad de la ISI fue el orden internacional, financiero y comercial surgido en Bretton Woods que instituyó las condiciones de una autonomía relativa de los espacios nacionales de valor y, de ese modo, posibilitó cierto margen de maniobra de los estados para la implementación de políticas nacional centradas de regulación de la acumulación.

Pero el proceso de internacionalización del capital tendió a dislocar la relación Estado nación-capital. Como decíamos antes, el proceso de deslocalización productiva transnacionaliza aquella fase del ciclo de reproducción del capital en la que el capital se fija y, por ello, profundiza la mundialización respecto de fases precedentes en las que el centro de los procesos de internacionalización del ciclo de reproducción del capital era el capital dinero o el capital mercancía. Como resultado, en esta fase, el movimiento completo del capital adquiere una posición de cierta exterioridad respecto de cada uno de los Estados nacionales. De modo que los Estados nacionales quedan sometidos a una presión exterior por desarrollar estrategias de fijación de los capitales y resultan debilitadas las capacidades estatales de regulación nacional de la acumulación. Los estados nación devienen estados nacionales competitivos (Hirsch, 1996) y se reducen los márgenes de acción para la regulación de un capital cuya reproducción es crecientemente global y que internacionaliza las dinámicas de las economías nacionales.

Por supuesto, no es posible la determinación exacta de cuáles son esos márgenes de autonomía. En el capitalismo la determinación estructural siempre aparece como límite a libertad de acción de actores individuales y colectivos. Pero como un límite negativo, que se pone de manifiesto como resistencia de la objetividad (materialidad) de las relaciones sociales a los intentos de transformarla. Por lo tanto, no es posible conocer esos límites sin la organización y puesta en acción de una voluntad política.

Sin embargo, sí podemos deducir algunas conclusiones de lo expuesto:

  1. Los márgenes de acción de los estados se han reducido en forma cualitativa respecto de la década del ’60, lo cual implica que no son reeditables estrategias del tipo ISI ni es posible ensayar proyectos de desarrollo nacional vía desconexión del mercado mundial.
  2. Oscilan con el relajamiento/estrechamiento de la restricción externa al crecimiento. La restricción externa no es un momento del ciclo, es una condición del proceso de acumulación nacional. La fractura estructural que la funda es el accidente local de un territorio global y en movimiento constante.
  3. Encuentran un límite en el carácter ciego de los procesos de acumulación y desarrollo y en que el estado es parte de ese proceso, es decir, no es un actor consciente situado “afuera”.

Los años que se avecinan, como los que dejamos atrás, muestran un estrechamiento de la restricción externa ya que no hay indicios de una reanimación de la demanda externa de materias primas en el corto plazo y tampoco de un incremento de los flujos de capital hacia la región y hacia la Argentina. Un informe reciente de la CEPAL (2019) indica que el período 2014 – 2019 fue el de menor crecimiento de la región de las últimas siete décadas y que las causas de ese desempeño (desaceleración de la demanda externa y fragilidad de los mercados financieros internacionales) seguirán presentes en el corto plazo. En este contexto debe agudizarse la competencia entre estados por la atracción y fijación de capitales y, por lo tanto, a estrecharse los límites a la capacidad estatal para la incorporación política de demandas populares y a la extensión de la democracia y la participación popular. Pero aun si asistiéramos a un relajamiento de la restricción externa como en el período 2003 – 2011 ¿cuáles son los horizontes que ofrece a las mayorías populares una estrategia de desarrollo en los marcos del mundo capitalista actual?

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Recrear proyectos post capitalistas

La crisis del socialismo nos ha quitado durante demasiado tiempo la posibilidad de pensar cualquier solución a la cuestión del desarrollo más allá de los límites del capitalismo. Con cada crisis en lugar de abrirse una oportunidad para pensar proyectos emancipatorios parece abrirse una trampa que nos obliga a elegir entre la aceptación de la disciplina del capital o la pobreza y el hambre.

¿Existen posibilidades de producir una ampliación de los márgenes de autonomía mediante la construcción colectiva de una voluntad política? Sí, pero exige recrear proyectos que tensionen los límites del capitalismo proyectándose más allá de él. No podríamos desarrollar aquí una propuesta de ese tipo. Pero una condición sine qua non de cualquier proceso de esas características es el control estatal de los recursos estratégicos. En economías más simples, como la de Bolivia, fueron posibles avances significativos mediante la apropiación estatal de los hidrocarburos. La apropiación estatal de la renta hidrocarburífera permitió aumentar la capacidad redistributiva y de creación de infraestructura para el desarrollo del estado boliviano. A su vez, los límites de un proceso de esas características los demuestra Venezuela. Y el caso venezolano es importante por varias razones. Aquí señalaremos dos. Primero, se sobreestimó la capacidad de regulación estatal de la acumulación de capital. Antes decíamos que los márgenes de autonomía se manifiestan como límites objetivos a los intentos de transformar la materia social. En el caso venezolano los límites a la intervención estatal en la acumulación de capital se manifestaron en la huelga de inversiones y la desorganización económica. Segundo, allí donde el estado expropió al capital la productividad del trabajo se derrumbó y reaparecieron los viejos problemas de ineficiencia de la transición al socialismo. Detrás de estos problemas se asoman la tendencia a la burocratización y a la centralización autoritaria de la gestión económica. La experiencia venezolana deja varias enseñanzas: debe expropiarse todo aquello que sea esencial para la gestión de la economía, debe regularse limitadamente toda actividad que deba seguir bajo gestión capitalista, deben producirse mecanismos de descentralización de la gestión de las empresas expropiadas (y, por lo tanto, de coordinación vía mercado intra e intersectorial) y de control popular del aparato burocrático estatal. La economía Argentina es más compleja que la boliviana y aun que la venezolana. Un proceso de apropiación estatal de recursos estratégicos debe ser mucho más vasto. Por lo tanto, también son más complejos los desafíos de la coordinación económica y de la articulación entre mecanismos de mercado y mecanismos de control democrático del aparato de estado. Pero cualquier planteo de esta naturaleza debe partir de la convicción de una porción significativa de la militancia popular en la necesidad de recrear proyectos socialistas factibles, sobre la base del balance crítico y riguroso de las experiencias del siglo XX y de los procesos populares más recientes. Lamentablemente no parece ser esa la orientación mayoritaria.

 

Bibliografía

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*Articulo originalmente publicado en IDAES: http://www.iade.org.ar/noticias/aportes-para-pensar-el-desarrollo-en-america-latina

[1] Para un desarrollo y fundamentación adecuada de esta hipótesis ver Piva (2012).

[2] Tomamos esta imagen de Elías (1990), quien la utiliza para representar la relación entre sociedad e individuos.

 

 

Fuente: intersecciones 

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